最近，陆续接到很多咨询棚户区改造征地补偿问题的电话，为了有效阐明其中的法律关系，京润律师殷玉航特整理下文，以便回应：

一、棚户区概念。

“棚户区”在法律上没有明确的定义。《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国务院于2007年8月7日以国发〔2007〕24号发布）中涉及到“棚户区”，但该文件中并未对棚户区予以定义。后陆续产生的相关文件均以此为基础开始引申。国务院办公厅关于促进房地产市场健康发展的若干意见（国办发 〔2008〕131号）第一条中对棚户区以括号的形式进行了注明，即危旧房和筒子楼。2009年12月24日，住房和城乡建设部、国家发改委、财政部、国土资源部、中国人民银行联合下发了建保【2009】295号《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》，将“棚户区”界定为城市和国有工矿棚户区。2010年4月16日，城乡建设部又作出建保【2010】58号《关于做好城市和国有工矿棚户区改造规划编制工作的通知》，仍将“棚户区”界定在城市和国有工矿棚户区的范围之内。综合上述文件，可知：棚户区没有法律上的定义，界定棚户区的标准相对模糊，究其意系在城市规划区及工矿范围内，简易房居多，年限久远，交通不便，基础设施有缺陷，安全事故隐患较多的区域。现虽然部分省市对棚户区的标准进行了界定，但绝大多数省份并没有界定何为“棚户区”，由此导致行政权力的认定范围过大，将本不属于“棚户区”应有之意的房屋划定在“棚户区”范围内，由此产生争端。

二、棚户区改造项目。

“棚户区改造项目”与“棚户区”不一个概念。棚户区改造是政府为改造棚户区而退出的工程，该工程的综合体称之为棚户区改造项目。棚户区改造项目是由政府主导，要进行实施，则必然涉及到政府动用行政权力对棚户区内土地及房屋进行征收。改造项目是否符合法律规定，首当其冲的是要看棚户区改造项目是否符合公共利益，除此之外，还要审查项目的实施是否符合行政法的比例原则。实践中经常会碰到行政单位将棚户区的改造范围扩大，将相对配套完善且年限不久的小区纳入到棚户区改造范围，此种方式显然不妥。鉴于棚户区改造项目是政府主导的行为，故该项目要到发改委部门进行立项，如被征收人对此存有异议，可对发改委对“棚户区改造项目”立项行为提起复议和起诉。当然，一个项目的审批及实施涉及到多个方面，如何提起复议和诉讼是一个系统而又复杂的过程，具体如何操作建议咨询专业人士。

三、棚户区改造中的征收问题。

 如上所述，“棚户区改造项目”仅仅是一个系统工程的名称，具体实施首先要对棚户区内的土地及房屋进行征收，这就涉及到土地及房屋征收的法律事宜。我国土地所有权只有两种形式，一种是国有，另外一种是集体所有。对被征收人而言，仅具有土地的使用权，但在涉及到征收的情况下，要将被征收人所享有的土地使用权进行收回，地上房屋或其他附属物亦同时交付，故必须要依法予以补偿。一个“棚户区改造项目”要予以实施，因土地所有权不同，从而导致的法律程序亦不同。“棚户区改造项目”中涉及到国有土地的部分，根据《国有土地上房屋征收补偿条例》进行，涉及到集体土地的，根据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《土地征用公告办法》等相关法律法规实施。不能将两种不同所有权形式的土地采取同一种方式收回。当然，国有土地征收和集体土地征收作为两种不同的征地程序，要实施又涉及到诸多问题，程序当中的某一个行政行为出现差错，将又会导致征收程序违法，构成“棚户区改造项目”的实施行为不具备合法性。所以，“棚户区改造项目”不仅是对被征收人的安置补偿问题，更重要的是对行政机关的执政能力的综合考验。

四、棚户区改造项目的安置补偿标准。

棚户区改造本身属于对危旧房、简易房的改造。涉及到安置补偿，如果被征收房屋确属于棚户区房屋的标准，其补偿价格显然与周边完好房屋的市场价不相等同。我曾经接到过有关咨询，询问律师什么样的补偿算是合理。我都明确答复“合理”的标准不好界定，最终要由法定的评估机构进行评估。律师介入的主要工作是审查该项目是否具备合法性，征地程序是否存在合法性，评估机构选择是否具备合法性，安置补偿标准的制定是否具备合法性等等。“合理标准”因各自的出发点不同而导致变化。当然如果名为“棚户区改造”，而实际征收的却是完好无损、并不是棚户的房屋，其补偿标准显然要参照周边的房地产市场价格。被征收人可以选择货币安置，也可选择回迁安置，亦或货币与回迁相结合，但仅就安置补偿标准而言，全国范围内没有统一的标准，要根据具体项目所在区位而定。

五、权利救济的途径。

棚户区改造项目涉及到政府部门对土地及房屋征收，在对棚户区改造是否符合公益性及行政比例原则审查的情况下，更要审查项目内不同所有权形式的土地的征收程序是否合法，如双方协商无法达成一致，被征收人可根据自身需要提起复议和诉讼程序，藉此来提高谈判中的话语权，掌握主动。