中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

 （2018）最高法行申11441号

再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）大理蝶海月酒店管理有限公司，住所地云南省大理市喜洲镇桃源村南接。

法定代表人孙明敏，该公司总经理。

 再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）大理市清庐海悦酒店有限公司，住所地云南省大理市喜洲镇桃源村二社。

 法定代表人李晓峰，该公司总经理。

 再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）大理市尚渡岛客栈，住所地云南省大理市银桥镇磻溪村委会11社。

 经营者杨晓辉。

 再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）大理市玺竹海景客栈，住所地云南省大理市银桥镇磻溪村委会北磻169号。

 经营者赵晓初、邱维。

 再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）大理市喜洲镇桃源喜鹊栖所客栈，住所地云南省大理市喜洲镇桃源村委会弓鱼洞广场古戏台旁。

 经营者刘艳。

 再审申请人（一审起诉人，二审上诉人）大理市品悦桃源客栈，住所地云南省大理市喜洲镇桃源村2社85号。

 负责人陈文广，该客栈总经理。

 再审申请人（一审起诉人，二审上诉人）大理市洱海娜里度假客栈，住所地云南省大理市银桥镇磻溪村委会十组249号。

 经营者刘志刚。

 再审申请人（一审起诉人，二审上诉人）大理市远山近水海景客栈，住所地云南省大理市银桥镇磻溪村委会北磻153号。

 经营者陈文。

 再审申请人（一审起诉人，二审上诉人）大理市海平面客栈，住所地云南省大理市银桥镇马久邑村8社20号。

 经营者郭强。

 再审申请人（一审起诉人，二审上诉人）大理市朴域海景度假酒店，住所地云南省大理市大理镇 才村村委会9组。

 经营者魏洪林。

 诉讼代表人大理蝶海月酒店管理有限公司。

 诉讼代表人大理市清庐海悦酒店有限公司。

 诉讼代表人大理市尚渡岛客栈。

 诉讼代表人大理市玺竹海景客栈。

再审申请人大理蝶海月酒店管理有限公司、大理市清庐海悦酒店有限公司、大理市尚渡岛客栈、大理市玺竹海景客栈、大理市喜洲镇桃源喜鹊栖所客栈、大理市品悦桃源客栈、大理市洱海娜里度假客栈、大理市远山近水海景客栈、大理市海平面客栈、大理市朴域海景度假酒店（以下简称“蝶海月酒店等经营户”）因诉云南省大理市人民政府（以下简称“大理市政府”）其他行政行为一案，不服云南省高级人民法院（2018）云行终252号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

蝶海月酒店等经营户向云南省大理白族自治州中级人民法院起诉称，2017年3月31日，大理市政府作出大府登〔2017〕3号《大理市人民政府关于开展洱海流域水生态保护区核心区餐饮客栈服务业专项整治的通告》（以下简称“大理市政府3号通告”），从通告第二页的整治内容可知，通告行为对整治范围内客栈经营户的权利义务产生实际影响，而蝶海月酒店等经营户经营的客栈在通告载明的整治范围内，因此蝶海月酒店等经营户与通告行为人之间具有行政诉讼法上的利害关系，即蝶海月酒店等经营户为通告行为的利害关系人。大理市政府作出通告行为前未听取利害关系人陈述意见，违反正当法律程序。故起诉请求撤销大理市政府3号通告。

云南省大理白族自治州中级人民法院一审作出（2018）云29行初17号行政裁定认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二条第二款的规定，蝶海月酒店等经营户请求撤销的大理市政府3号通告，系大理市政府发布的具有普遍约束力的决定，通告针对的对象不特定，且通告在专项整治期限内能反复适用,故蝶海月酒店等经营户的诉请依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围，据此该院裁定对大理蝶海月酒店等经营户的起诉不予立案。

蝶海月酒店等经营户不服，向云南省高级人民法院提起上诉。云南省高级人民法院二审作出（2018）云行终252号行政裁定认为，根据在案证据及调查，2017年3月31日大理市政府3号通告发布，2018年6月29日蝶海月酒店等经营户向一审法院提起行政诉讼，请求撤销大理市政府3号通告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”的规定，本案中，蝶海月酒店等经营户自2017年3月底至4月初已经知道大理市政府3号通告的内容，其向人民法院提起行政诉讼的时间为2018年6月29日，已经超过了一年的起诉期限。一审法院以蝶海月酒店等经营户起诉的大理市政府3号通告属于具有普遍约束力的决定不属于人民法院行政诉讼受案范围的认定缺乏依据，该院予以纠正。但一审法院对蝶海月酒店等经营户请求撤销大理市政府3号通告不予立案结果正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。

蝶海月酒店等经营户向本院申请再审称，本案应当适用行政行为作出时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》有关两年起诉期限的规定，其提起本案诉讼并未超出法定的起诉期限。故请求撤销一、二审裁定，依法再审本案。

本院经审查认为，行政诉讼起诉期限是指法律规定的当事人不服某一行政行为向法院请求司法救济的时间限制。行政诉讼起诉期限制度的价值是多元的，一方面尊重长期存在的事实状态，维护社会秩序特别是公法秩序的稳定；另一方面可以敦促当事人及时启动权利救济程序，及早解决行政纠纷，使不确定的行政法律关系尽快确定，从而提高行政管理和公共服务的效率。大理市政府3号通告作出时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年”；而2018年2月8日施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条将该规定修订为“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。本案再审审查的争议焦点为：前述新旧司法解释对于同一起诉期限作出了不同的规定，蝶海月酒店等经营户2017年3月底至4月初知道涉案通知内容并于2018年6月29日提起本案诉讼，是否超出法定起诉期限。

（一）适用1年起诉期限造成了当事人客观上起诉不能，影响行政诉讼法立法宗旨的实现

本案中，如适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》并直接从蝶海月酒店等经营户知道大理市政府3号通告内容之日起计算起诉期限，其起诉期限在2018年3月底4月初即已经届满，亦即，该司法解释于2018年2月8日施行之后，蝶海月酒店等经营户仅剩一个多月的起诉期限，而按照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，其尚有一年多的起诉期限。如此，因新司法解释实施而导致蝶海月酒店等经营户在本案中的起诉期限严重缩短，而对此蝶海月酒店等经营户显然无法预知。故适用1年起诉期限违反了“法不溯及既往”原则，亦有悖于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》的制定初衷。

（二）适用1年起诉期限违反了有利于行政相对人的法律适用原则,不利于当事人诉权的行使

最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法[2004]96号）第三部分规定了“实体从旧、程序从新”并有利于行政相对人的原则，对于发生在新法施行之前的行政行为应当从有利于保护行政相对人合法权益的角度选择法律及司法解释适用。故虽然起诉期限属于程序性规定还是实体性规定尚有争议，但在《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》规定的起诉期限较长的情形下，本案也应从有利于保护行政相对人行使诉权的角度，适用该司法解释有关2年起诉期限的规定，即使不能，亦应自《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》施行后从施行日起重新计算1年起诉期限，而不应如二审法院简单地认定本案超出法定起诉期限。

另，加快生态文明体制改革，建设美丽中国，将生态文明建设放在突出地位的当下，大理市政府为切实减轻洱海入湖污染负荷、促进洱海水质稳定改善而作出大理市政府3号通告。对于该通告是否违反法律规定，本院不予审查，可由原审法院受理后依法审理。

综上，二审法院认定蝶海月酒店等经营户提起本案诉讼超过法定1年起诉期限，与“法不溯及既往”的法理相违背，亦不利于蝶海月酒店等经营户依法行使诉权，缺乏法律及司法解释依据。本案依法应予再审。蝶海月酒店等经营户的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第一款、第一百一十八条第二款之规定，裁定如下：

一、指令云南省高级人民法院再审本案；

二、再审期间，中止原裁定的执行。

审  判  长    杨科雄
 审  判  员    李智明

 审  判  员    李德申

 二 〇 一 八 年 十 二 月 二 十 八 日

 法 官 助 理    曹  巍

 书  记   员    朱小玲

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