【裁判要点】

1. 经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。这是修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》作出的新的制度设计，目的是为了促进行政复议功能得到更好的发挥。但在复议机关作共同被告的情况下，审理的焦点通常仍会指向原行政机关的行政行为或者不作为。这是因为维持原行政行为的复议决定并没有施与当事人新的权利义务，可能对当事人合法权益造成侵害的，实质上仍是原行政机关的行政行为或者不作为。

2.履行职责之诉的特点是，不能仅看当事人是否向行政机关提出过履行职责的申请、行政机关是否拒绝，还要看该行政机关是否依法具有当事人所申请的那种职责，以及当事人有没有提出这一申请的实体法上的请求权。进一步说，并不是随便向一个可能无管辖权的行政机关提出一个履行职责的申请，就足以通过它必然被拒绝而产生”就此拥有了诉权”的效果。因此，原告是不是拥有提出申请的请求权、被申请行政机关是否具备相应的法定职责或者管辖权，也应当是受理履行职责之诉时所应审查的内容，如果明显没有相应的事实根据，则属于不具备法定的起诉条件。

3.《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：”人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九条第一款规定：”复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。”根据该款规定，即使进入实体审理，在复议机关作共同被告的情况下，人民法院对于复议决定的审查也侧重于复议程序是否合法，这是由复议决定和原行政行为的统一性所决定的，换句话说，对于复议决定实体合法性的审查已经包括在对于原行政行为合法性的审查当中。更何况本案既然是全案驳回起诉，没有进入实体审理，对于复议决定合法性的审查更是无从谈起。

 【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2016）最高法行申2738号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）芦保家，男，汉族，1968年7月17日出生,住北京市朝阳区。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)北京市朝阳区人民政府，住所地北京市朝阳区日坛北街33号。

法定代表人王灏，该区人民政府区长。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)北京市人民政府，住所地北京市东城区正义路2号。

法定代表人王安顺，该市人民政府市长。

再审申请人芦保家因诉北京市朝阳区人民政府（以下简称朝阳区政府）不履行法定职责及北京市人民政府（以下简称北京市政府）作出的京政复字[2015]682号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称《复议决定》）一案，不服北京市高级人民法院（2016）京行终2091号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、代理审判员胡文利、代理审判员李纬华参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

芦保家向原审法院起诉称，其在北京市朝阳区小红门乡南辛庄175号院有合法手续宅基地一处二层楼房，在186号院有合法手续一间房。2014年10月27日和10月30日，当地政府在未向芦保家出示任何拆迁许可文件，也未达成协议的情况下将芦保家186号院和175号院的房屋非法野蛮强拆。芦保家于2015年6月7日向朝阳区政府申请履行法定职责，朝阳区政府收到后逾期未予回复，故申请上一级行政机关行政复议。2015年8月14日，北京市政府依法受理。2015年10月10日芦保家收到北京市政府作出的《复议决定》。芦保家认为北京市政府没有依据事实和法律作出公正决定，故诉至法院，请求依法判决：1、撤销《复议决定》；2、责令朝阳区政府履行法定职责；3、诉讼费由被告承担。

北京市第四中级人民法院一审认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，起诉具有事实根据是提起诉讼的法定条件。公民、法人或者其他组织请求行政机关履行法定职责的前提是该项职责应属于该行政机关的职责范围。本案中，芦保家要求朝阳区政府履行法定职责涉及朝阳区小红门乡绿化隔离带建设腾退，芦保家要求朝阳区政府对上述事项进行查处不属于朝阳区政府的法定职责，故芦保家起诉无事实根据，不符合法定条件，应当裁定驳回起诉。据此作出（2015）四中行初字第932号行政裁定，驳回芦保家的起诉。芦保家不服，提起上诉。北京市高级人民法院以相同理由作出（2016）京行终2091号行政裁定，驳回上诉，维持一审裁定。

芦保家在向本院申请再审时请求：1、撤销一、二审裁定；2、撤销北京市政府《复议决定》；3、判令朝阳区政府履行法定职责。其申请再审的主要事实和理由为：1、原审裁定认定事实错误。本案诉争并非裁定书所称”申请事项涉及朝阳区小红门乡绿化隔离建设腾退工作的问题”，而是涉及朝阳区小红门乡政府在征收土地拆迁过程中侵害再审申请人的人身权、财产权等合法权益的问题。2、原审裁定遗漏了诉讼请求，没有对北京市政府《复议决定》的合法性进行审查。3、原审裁定违反法定程序，剥夺了再审申请人的辩论权利，未经双方当事人质证，足以影响公正审判。

本院认为：经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。这是修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》作出的新的制度设计，目的是为了促进行政复议功能得到更好的发挥。但在复议机关作共同被告的情况下，审理的焦点通常仍会指向原行政机关的行政行为或者不作为。这是因为维持原行政行为的复议决定并没有施与当事人新的权利义务，可能对当事人合法权益造成侵害的，实质上仍是原行政机关的行政行为或者不作为。本案情形正是如此，北京市政府针对再审申请人作出的复议决定的内容是驳回行政复议申请，因此，虽然经过了复议程序，但复议机关并没有作出影响再审申请人权利义务的新的实质性的决定，在此情况下，如果对再审申请人的合法权益构成侵害，也只能是由原行政机关拒绝履行法定职责而引起。再审申请人提起本案诉讼，核心诉求也正是要求人民法院判令原行政机关履行法定职责。因此，人民法院的审查重点必然应当是原行政机关是否应当按照再审申请人的申请履行特定的法定职责。这种履行职责之诉的特点是，不能仅看当事人是否向行政机关提出过履行职责的申请、行政机关是否拒绝，还要看该行政机关是否依法具有当事人所申请的那种职责，以及当事人有没有提出这一申请的实体法上的请求权。进一步说，并不是随便向一个可能无管辖权的行政机关提出一个履行职责的申请，就足以通过它必然被拒绝而产生”就此拥有了诉权”的效果。因此，原告是不是拥有提出申请的请求权、被申请行政机关是否具备相应的法定职责或者管辖权，也应当是受理履行职责之诉时所应审查的内容，如果明显没有相应的事实根据，则属于不具备法定的起诉条件。本案中，原审法院经审查认为，再审申请人申请的事项涉及朝阳区小红门乡绿化隔离带建设腾退，其要求朝阳区政府对上述事项进行查处不属于朝阳区政府的法定职责，由此认定再审申请人的起诉无事实根据并裁定驳回再审申请人的起诉，就体现了前述法理。

《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条规定：”复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。”本条所指的情形主要限于实体裁判，比如，判决原行政机关履行法定职责，则同时判决撤销维持原行政行为或驳回复议申请的复议决定。驳回起诉则是对全案起诉的驳回，既包括驳回原告针对原行政行为的起诉，也包括驳回针对复议决定的起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：”人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九条第一款规定：”复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。”根据该款规定，即使进入实体审理，在复议机关作共同被告的情况下，人民法院对于复议决定的审查也侧重于复议程序是否合法，这是由复议决定和原行政行为的统一性所决定的，换句话说，对于复议决定实体合法性的审查已经包括在对于原行政行为合法性的审查当中。更何况本案既然是全案驳回起诉，没有进入实体审理，对于复议决定合法性的审查更是无从谈起。再审申请人认为”原审裁定遗漏诉讼请求，没有对复议决定的合法性进行审查”的再审理由自然不能成立。基于同样道理，在案件没有进入实体裁判程序的情况下，质证、辩论等言词审理活动也就无从进行，再审申请人认为”原审裁判剥夺了再审申请人的辩论权利，未经双方当事人质证，违反法定程序”的再审理由同样不能成立。

综上，芦保家的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人芦保家的再审申请。

审　判　长　　李广宇

代理审判员　　胡文利

代理审判员　　李纬华

二〇一六年九月三十日

书  记 员   孔冰冰