行政处罚权下放乡镇人民政府、街道办事处，应当谨慎

看到有媒体报道，江门市人民政府发布公告，取消了286项下放乡镇、街道行使的行政执法权（http://www.jiangmen.gov.cn/gkmlpt/content/2/2670/post_2670102.html#6，江门市人民政府取消下放执法权公告的官网网址）。想起本人与本所柳双双律师代理的一起某地行政处罚权下放之后由街道办事处承办的行政处罚听证案件——街道办事处以当事人所涉建筑物未办理建设工程规划许可证为由，认定属于违法建筑，限期3日内拆除。街道办事处在行政处罚决定作出之后，决定组织听证，当事人委托我们代理听证事宜。

这样一起行政处罚案件，从法律上来说其实很简单，不简单的就是怕不按法律规定来处理。就比如正常的听证，按照《行政处罚法》第四十四条、第六十三条、六十五条的规定，听证应当是在“作出行政处罚决定之前”，而非作出行政处罚决定之后。本案的行政处罚听证事项，虽然根据法律规定来说是不符合程序要求的。但是本着化解争议、解决问题，以及寄希望于行政机关能够自行纠错的理念，还是参加了听证会。

原本，根据《城乡规划法》及《行政处罚法》的规定，街道办事处是不具有查处违法建筑的行政处罚权的。《行政处罚法》在2021年修订后，将部分行政处罚权下放，该法第二十四条第一款规定：“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。决定应当公布。”本案中的街道办事处就是依据本条的规定，通过处罚权的下放取得了《城乡规划法》第六十四条的执法权。

作为经常代理行政诉讼的律师，见过了行政执法中的各种问题，对于新《行政处罚法》中的行政处罚权下放，持谨慎态度。而本次的听证会，更是坚定了之前的想法——一起拆除违法建筑的行政处罚案件，竟然没有立案材料、没有对当事人进行调查询问、没有法制审核、负责人讨论等必经程序及证据。从法律上判断，这样的执法程序显然是严重违反法律规定的，处罚决定应当被撤销。甚至根据《行政处罚法》第三十八条第二款之规定，这样的处罚决定应当被认定无效。

《行政处罚法》关于行政执法权的下放，要求下放给能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处。那么，何为能够有效承接？如何评价、评估乡镇政府、街道办事处是否能够有效承接行政处罚事项？对此，《行政处罚法》中是没有明确规定的。

1996年通过实施的《行政处罚法》第十六条规定，“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”，2002年，为了进一步推进除限制人身自由处罚权之外的其他行政处罚权集中行使，国务院发布《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）。集中行使的处罚权，落在了各地综合执法局（城管）的肩上。

城管部门在实际执法过程中，屡有不端行为，引发了激烈的冲突。如今，对于这些基层的执法权，又下放给了基层的乡镇人民政府及街道办事处。那么，一方面，城管部门还有存在的必要吗？另一方面，乡镇人民政府、街道办事处会不会又成为下一个引发激烈冲突的部门呢？

或许，《行政处罚法》关于执法权下放的出发点是好的，乡镇人民政府、街道办事处是离人民群众最近的一级政府，将矛盾化解在基层。但是，实践中基层执法能力的不足，可能不但化解不了矛盾，反而还会引发更多的矛盾，这样就与《行政处罚法》这一制度的设计目的相违背了。

对此，杨高州律师认为，《行政处罚法》虽然规定了部分基层执法权可以下放给乡镇政府、街道办事处，但是实际下放时应当谨慎，应当慎重的评估承接执法权的乡镇人民政府、街道办事处是否具有承接能力，严格遵守下放的程序规定。对经过评估有能力承接的，也应当对其进行培训，加强指导、监督。指导、监督应当贯穿始终，定期评估，而非一放了事。经过评估之后，或者下放之后基层乡镇、街道办事处不能实际承受的，如江门市人民政府的做法一样，应当及时地作出调整，以维护法律的正确实施，保障行政相对人的合法权益。