房屋征收中承租人利益如何保护

——哈尔滨某彩印厂诉道外区政府房屋征收办行政强制违法案

【案件导读】

《国有土地上房屋征收与补偿条例》中，没有对承租人利益保护的法律规定设置。由此，地方政府在征收过程中，故意漠视承租人利益，以和被征收人达成安置协议为由强行拆除被征收房屋，实际导致承租人利益遭受损失。如何维护承租人利益，是案件承办过程中不能回避的法律问题。

【基本案情】

哈尔滨某彩印厂与哈尔滨塑五有限公司（以下简称塑五公司）于2005年5月30日签署联营协议，由申请人使用土地及厂房生产经营至2008年6月9日，联营协议期满后没有续签，双方均按《联营协议》执行。2011年5月20日，双方再次签署《租房协议》，约定承租期至2014年5月30日止。期满后，双方对《租房协议》仍没有续签，但某彩印厂按照《租赁协议》约定内容一直交纳租金，租金一直交纳到2015年4月份。在某彩印厂实际承租期间，2014年底，被申请人作出哈外房征决字【2014】第002号道外区人民政府房屋征收决定，将申请人所经营使用的厂房予以征收。2015年8月26日，征收实施单位道外区政府房屋征收办公室与塑五公司签订安置补偿协议，2015年11月16日，涉案房屋被强制拆除。

【案件审理】

第一阶段：征收决定案件一审被驳回。

律师接受案件后，首先对涉案房屋的征收决定提起诉讼，理由为：某彩印厂作为被征收房屋的承租人及实际使用人，征收行为与某彩印厂具有利害关系，且没有对承租人搬迁、临时安置及因征收房屋造成的停产停业损失的损失进行补偿。故起诉撤销道外区人民政府作出的征收决定违法。征收决定案起诉后，通过被告举证可以看出，如介入实体审理，必然会导致征收决定被判违法。但基于种种因素，哈尔滨市中级人民法院采取了程序审模式，认为征收决定仅是对被征收范围内房屋的所有权人产生影响，某彩印厂作为被征收房屋的承租人，与征收行为没有利害关系，驳回起诉。

第二阶段：征收决定案二审维持一审裁定。

某彩印厂对征收决定案件的一审裁定提起上诉，认为：行政诉讼的原告主体资格确认，不能仅局限于行政行为相对人，与行政行为具有利害关系的第三人均符合行政诉讼的原告主体资格。法律依据为《行政诉讼法》第2条、第25条及最高法［2000］8号司法解释第12条。同时，《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》第二条明确了征收过程中利害关系人身份的存在。一审判决仅以承租人非征收行政行为的相对人作为裁定的基础，与法律规定相悖。黑龙江省高级法院审理后，没有采纳律师意见，维持一审裁定。

第三阶段：撤销安置协议案一审被驳回。

2015年5月1日，新修改的行政诉讼法实施，将行政协议争议正式列入为行政诉讼的受案范围。道外区房屋征收办和塑五签署安置协议的时间为2015年8月，由此，起诉安置协议具备了行政诉讼的法律依据。因某彩印厂承租的房屋在安置协议所载明的房屋之内，某彩印厂再次起诉撤销安置协议。一审法院经审理认为：房屋征收办与塑五公司签署安置协议之时，某彩印厂与塑五公司的租赁期限已到期且没有签署新的协议。故安置补偿协议与某彩印厂没有利害关系，驳回起诉。

第四阶段：安置协议案件二审维持一审裁定。

某彩印厂对安置协议的驳回裁定不服提起上诉，理由为：某彩印厂和塑五公司签署《租房协议》，约定承租期至2014年5月30日止，期满后双方没有再行签署协议，但双方仍在继续履行原协议。我国《合同法》第236条规定：租赁期间届满，承租人继续使用租赁物，出租人没有提出异议的，原租赁合同继续有效，但租赁期限为不定期。道外区征收办和塑五公司均没证据证明不定期租赁关系已经解除及终止，应视为双方的租赁关系仍然存在。在承租期间，征收办和塑五公司签署安置协议，根据合同法第229条及“买卖不破租赁”的基本原则，存在房屋的产权人由原先的塑五公司变更为道外区房屋征收办的事实，对某彩印厂必然存在影响。二审法院仍没有采纳律师观点，仍维持一审裁定。

第五阶段：起诉强制搬迁最终判决违法。

鉴于承租房屋在征收过程中被拆除，拆除之时大量的机器设备及库存都因强拆行为而遭受损坏。不管征收决定和征收补偿协议的对象和承租人有没有关系，房屋征收部门都不能擅自的对房屋进行拆除并破坏性的搬迁某彩印厂的生产设备，从而损害某彩印厂的利益。征收部门是道外区房屋征收办公室，如果把管辖权放在基层法院，不利于权益维护。故结合案情，某彩印厂将道外区政府一同作为被告，诉至哈尔滨市中级法院。审理过程中，塑五称房屋已交付给征收办，征收办无法提供其强拆的合法基础和法律依据，中级法院作出判决，确认道外区房屋征收办强制搬迁某彩印厂的行为违法。

第六阶段：二审强拆案维持原判。

道外区政府和道外区房屋征收办不服一审判决，上诉至黑龙江省高级人民法院。辩称拆除房屋是依法征收行为，不是强制拆除。经二审法院查明，认定涉案房屋的所有权人虽然是塑五公司，但是被强制搬迁彩印设备的所有人。征收部门没有遵循法定程序强行拆除，实际上侵犯了某彩印厂的利益。驳回上诉，维持原判。

【律师点评】

此案历经波折，最终获得胜诉，从而为行政赔偿奠定了基础。之所以产生一波三折现象，归根结底是承租人利益在征收中怎么保护的问题。从国有土地上房屋征收与补偿条例上看，没有关于任何承租人的规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第17条所规定的补偿，也说明了是“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿”，但律师认为征收对象与起诉主体不能划等号，这也是起诉征收决定和起诉安置协议的前提。尽管哈尔滨市中级人民法院和黑龙江省高级人民法院自始至终认定为承租人和征收行为没有利害关系，但律师仍认为此司法实践与法律规定的本意不符，故保留自己意见。对于强制搬迁行为，征收部门不具有法定职权。

我们认为因征收行为的实施，即便是签订了安置补偿协议，从而使房屋的所有权发生变化让渡给征收单位，根据“买卖不破租赁”的法律规定，征收单位应当按照民事法律程序终止与承租人的租赁关系，如协商不成的，可以启动司法程序决定租赁关系是继续还是终止。最终由司法判决作为可供执行的依据。本案道外区房屋征收办直接实施强制搬迁行为，必然违法。

在出租人与承租人达成的租赁协议中，往往会有“如遇政府征收，租赁合同终止”的条款。但如果在承租期间碰到政府征收，上述条款能否生效，还要综合考察“征收”的合法性。政府征收必须是一种合法征收，才能达到上述条款生效的要件，否则，不能以此作为解除租赁合同的生效条件。是否为合法征收，当然的要赋予承租人启动司法审查征收合法性的权利。虽然现行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》中没有明确规定承租方的具体权利，或者地方政府本着征收的顺利进行，将承租人这一众多的利害关系人排除在征收之外，以减少征收过程中的麻烦。但不妨碍承租人可以通过司法程序争取自身利益。律师本人也相信，承租人在征收过程中的权益保护，必然会逐渐完善相关法律规定，只有切实将征收范围内可能产生的法律问题均明晰界定，才能切实做到执政为民、司法为民的和谐征收。

【办案心得】

从上述司法实践上看，司法机关将承租人排除在征收范围之外，对承租人在征收过程中的损失，运用行政强制法的规定给予了保护，历经艰辛历程的得到的判决看来是最终维护了承租人的利益，但实际上该审判思路存在一些弊端。试想，将此审判思路扩大到社会层面：征收范围内的承租人无权对征收决定启动法律程序，而只能对强拆行为进行诉讼，在多方协商无果的情况下，承租人必然会一拖再拖，拒不配合征收过程中的搬迁工作，进而引发不稳定因素出现。到强拆行为发生之后，承租人再对强拆行为启动司法程序。如此，既阻碍了征收进程，又避免不了司法程序的审查。法律问题解决的是社会问题，但因法律问题再行引发新的社会问题，与司法审判的本意则背道而驰。归根结底，应从解决问题的根源出发，赋予第三人真正的诉权，才能最大限度的维护地方稳定，发挥司法机关的定纷止争职能。

【相关规定】

《行政诉讼法》

第二条 公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。

前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。

第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：

（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；

（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；

（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；

（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；

（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；

（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；

（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；

（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；

（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；

（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；

（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；

（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。

除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。

第二十五条 行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。

有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。

有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。

最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释（法释[2000]8号）

第十二条 与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。

《合同法》

第二百三十六条 租赁期间届满，承租人继续使用租赁物，出租人没有提出异议的，原租赁合同继续有效，但租赁期限为不定期。 

《国有土地上房屋征收与补偿条例》

第二条 为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。

第四条 市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。

市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。

市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。

第十七条 作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：

（一）被征收房屋价值的补偿；

（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；

（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。

市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。

第二十七条 实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。

作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。

任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。

《行政强制法》

第八条 公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。

公民、法人或者其他组织因人民法院在强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围受到损害的，有权依法要求赔偿。

第十六条 行政机关履行行政管理职责，依照法律、法规的规定，实施行政强制措施。

违法行为情节显著轻微或者没有明显社会危害的，可以不采取行政强制措施。