《用地批复》合法与否须细辨

——吴某诉中山市人民政府行政批复违法案

【案件导读】

行政部门针对完善历史用地手续所做出的《批复》，也必须遵守法律、行政法规在程序方面和实体方面的规定。如果审批单位在作出征地批复时，存在适用法律错误或审批程序方面的错误，将会导致土地征收批复被确认违法。

【基本案情】

原告吴某在起诉撤销中山市政府作出的中府国用(2003）第052023号国有土地使用证一案时，从中山市政府提交的证据中得知，2003年10月11日， 经中山市政府同意，中山市国土局作出中国土征复[2003] 4338号《关于中山市菊城房地产有限公司受让土地作商业住宅用地的批复》(以下简称4338号《批复》)，征用小榄镇北区村的土地26729.68平方米，并以协议形式出让给中山市菊城房地产有限公司。

吴某作为涉案土地的合法使用权人，与中山市政府的上述行政行为具有法律上的利害关系。由于中山市人民政府批准作出的4338号《批复》违反法定程序及实体规定，为维护自身权益，吴某委托律师依法进行维权。

【案件审理】

广东省中山市中级人民法院经审理最终采纳了代理律师的观点，认为即便4338号《批复》是完善历史用地手续，即依据《中华人民共和国土地管理法》(1988年12月29日修正)及相应的《中华人民共和国土地管理法实施条例》(1991年2月1日起施行)作出，但并无证据表明用地单位已与吴某就宅基地上住宅依法商定征用土地的补偿、安置方案，并报中山市政府批准。据此，中山市中院依法做出（2015）中中法行初字第2号行政判决，认定4338号《批复》违法。

【律师点评】

本案在审理过程中，原、被告双方的主要争议焦点4338号《批复》到底是否违法。针对这个问题，本律师提出了该批复所存在的五个违法点：一是批准作出该批复的行政机关即中山市人民政府没有法定职权；二是涉案土地以协议方式出让不合法，依法应当采用招标、拍卖或者挂牌方式出让；三是涉案批复所涉及的土地使用期限不合法，违反了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》；四是被告在申请该批复时所提供的材料不全且不符合法定形式，违法了《土地管理法实施条例》的规定；五是该批复时间在申请时间之前，严重违反法定程序。综上五点，原、被告双方所争议的4338号《批复》不仅在程序上严重违法，也不符合我国有关实体法的相关规定，因此最后被广东省中山市中级人民法院确认违法。

本案中即使被告提出4338号《批复》只是对历史用地手续的完善，但仍需严格依照法律、行政法规而作出。因为土地是有限的，而土地开发能带来巨大利益的诱惑性是无限的，这就导致很多时候用地单位会不择手段采取一切办法获得用地批复，如果行政主管机关在作出批复时不严格审查，将会导致国家土地资源的浪费，同时也会严重侵害被征收人的合法权益。

【办案心得】

国家对土地实行的是特殊保护，并严格控制建设用地总量。任何单位和个人都不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。在土地开发带来的巨大利益面前，用地单位往往以各种方式非法使用农民集体所有土地进行非农项目的建设。针对此类违法用地行为，政府部门应及时纠正并依法对其进行处罚。而作为被征收人，在面临征收时，应积极通过信息公开或信访等方式了解有关征收项目的各项审批是否符合法律规定，一旦发现用地单位有违法用地行为，可通过复议或者诉讼方式要求对该征收项目进行全面审查，必要时也可委托专业拆迁律师，以法律武器保护好自身合法财产权益。

【相关规定】

《土地管理法》

第四十五条 征收下列土地的，由国务院批准：

（一）基本农田；

（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；

（三）其他土地超过七十公顷的。

征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。

征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。

《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》

第四条 工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。

前款规定的工业用地包括仓储用地，但不包括采矿用地。

《土地管理法实施条例》

第十九条 建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标；城市和村庄、集镇建设占用土地，涉及农用地转用的，还应当符合城市规划和村庄、集镇规划。不符合规定的，不得批准农用地转为建设用地。

第二十条 在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：

（一）市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。

（二）有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准。

（三）农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。

在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地范围内，为实施村庄、集镇规划占用土地的，由市、县人民政府拟订农用地转用方案、补充耕地方案，依照前款规定的程序办理。

第二十一条 具体建设项目需要使用土地的，建设单位应当根据建设项目的总体设计一次申请，办理建设用地审批手续；分期建设的项目，可以根据可行性研究报告确定的方案分期申请建设用地，分期办理建设用地有关审批手续。