“征地文件”不是万能护身符，“任性”收地当然被判违法

——某园林花卉公司诉福清市人民政府、国土资源局强拆违法案

【案件导读】

根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）第四十三条规定，除兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡（镇）村公共设施和公益事业建设外，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。此国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。要将集体土地征用为国有土地，必须经过省、自治区、直辖市人民政府或国务院审批，依法取得具有相应审批权限的政府作出的征地批准文件。但即便有了征地批准文件，土地征收实施单位也不能率性而为。因为，法律法规还设定了严格的征地程序，不遵循法定程序实施土地征收行为则构成违法行政，依法需要承担相应法律责任。

【基本案情】

福建某园林花卉有限公司（以下简称“园林花卉公司”）向福清市龙江街道松峰村、霞楼村的部分村民租赁两宗土地经营花卉、苗木。从2015年起，两宗土地因不同的建设项目因被列入征收范围内。因花卉、苗木搬迁费问题，园林花卉公司未与征地方达成补偿协议。后2016年12月、2017年3月份，福清市人民政府及国土局组织有关工作人员将园林花卉公司承租土地上的建筑物、构筑物强制拆除，苗木、花卉遭受毁损，虽有一部分被迁移，但也因迁移方法不当无法成活。两次强拆行为给园林花卉公司造成1000多万经济损失。看着苦心经营的苗木毁于一旦，园林花卉公司的法定代表人周某某决定委托律师，将福清市人民政府、国土局、龙江街道办事处城市管理局诉至莆田市中级人民法院，请求法院确认上述行政机关强拆行为行为违法。

【审理结果】

莆田市中级人民法院审理后，于2017年6月28日作出（2017）闽03行初7号及137号第《行政判决书》，采纳了代理律师意见，确认福清市人民政府及福清市国土资源局强制拆除原告苗木、花卉的行为违法。

【律师说法】

庭审中，被告提交涉案宗地的征地批准文件，称征地行为是合法的，已经依法履行了“两公告一登记”程序，并将土地补偿款全额支付给了松峰村、霞楼村村民委员会，对园林花卉公司土地采取强制清理是符合法律规定的。并且，福清市人民政府还否认自己参与了涉案具体行政行为。从法律上讲，取得征地批准文件是进行土地合法征收的前提条件，但不是唯一条件，根据《土地管理法》第四条规定，行政机关在批准的范围内、用途内按照法定程序组织实施。《土地管理法实施条例》第四十五条明确规定了交付土地的强制方式只有人民法院的强制执行，行政机关并没有强制执行权。本案中，被告在未申请人民法院强制执行的情况下径直实施了强拆行为，显然已经超越了法定职权，同时也违反了法定程序，所以，该强制清退拆除行为当属违法行政。

通过这个案例，我们试图给读者普及集体土地征为国有的法定程序。根据土地管理法相关法律规定，征收一般按照如下程序进行：

第一步：发布征地通告

由县或市级国土资源局在被征收土地所在地的村范围内发布征地通告。告知被征土地的村集体经济组织和村民：征地范围、面积、补偿方式、补偿标准、安置途径以及征地用途等。

第二步：征询村民意见

由县或市级国土资源局会同所在的乡镇政府，就征地通告的内容征询村集体经济组织和农民的意见，有不同意见的应记录在案，根据村委会或村民提出的意见分别处理并协调解决。对补偿标准、安置途径、补偿方式有异议的，应告知被征地相对人有权提出听证申请，并依法组织听证。国土资源局应将村民对征收土地的意见和听证的材料作为报批的必备材料归档上报。

第三步：地籍调查和地上附着物登记

由县或市级国土资源局会同被征收土地的所有权人、使用权人实地调查被征土地的四至边界、土地用途、土地面积，地上附着物种类、数量、规格等，并由国土资源局现场填制调查表一式三份，由国土资源局工作人员和所有权人、使用权人共同确认无误后签字。国土资源局应将所有权人、使用权人签字的材料作为报批的必备材料归档上报。

第四步：拟订“一书四方案”组卷上报审批

由县或市级国土资源局根据征询、听证、调查、登记情况，按照审批机关对报批材料的要求拟订“一书四方案”即：“建设用地说明书，农用地转用方案，补充耕地方案，征收土地方案，供应土地方案。”并组卷向有批准权的机关报批。

第五步：征用土地公告

征用土地的市、县人民政府应当在收到省或国务院征用土地批准文件之日起10个工作日内在被征地所在村进行征用土地公告。征用土地公告的内容：征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；征用土地的所有权人、位置、地类和面积； 征地补偿标准和农业人员安置途径；办理征地补偿登记的期限、地点。

第六步：征地补偿安置方案公告

县或市级国土资源局根据省或国务院征用土地批准文件批准的《征用土地方案》在征用土地公告之日起45日内以村为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告。征地补偿、安置方案公告内容：被征用土地的位置、地类、面积 地上附着物和青苗的种类、数量；需要安置的农业人口的数量；土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式；安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式；地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式；农业人员的具体安置途径；其他有关征地补偿、安置的具体措施。

被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、安置方案公告之日起10个工作日内向县或市级国土资源局提出。

县或市级国土资源局应当研究被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案的不同意见。对当事人要求听证的，应当举行听证会。确需修改征地补偿、安置方案的，应当依照有关法律、法规和批准的征用土地方案进行修改。

第七步：报批征地补偿安置方案

县或市级国土资源局将公告后的土地补偿、安置方案，连同被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人的意见及采纳情况报市、县人民政府审批。

第八步：批准征地补偿安置方案

市、县政府将征求意见后的征地补偿安置方案批准后，并报省国土资源厅备案，并交由市、县国土资源行政主管部门组织实施。

第九步：土地补偿登记

被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人应当在征用土地公告规定的期限内持土地权属证书(土地承包合同)到指定地点办理征地补偿登记手续。

被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人未如期办理征地补偿登记手续的，其补偿内容以市、县国土资源行政主管部门的调查结果为准。

第十步：实施补偿安置方案和交付土地

按规定支付征地补偿安置费，被征地单位和个人按期交付土地。拒绝交付土地的，应依法申请人民法院强制执行。

【办案心得】 

土地征收是指国家为了公共利益需要，依照法律规定的程序和权限将农民集体所有的土地转化为国有土地，并依法给予被征地的农村集体经济组织和被征地农民合理补偿和妥善安置的法律行为。

根据国土资源部《关于印发〈关于完善征地补偿安置制度的指导意见〉的通知》（国土资发 [2004]238号）文件中规定，征地工作应包括以下程序：1.告知征地情况；2.确认征地调查结果；3.组织征地听证。从具体操作来细分的话，征地工作程序分为征地报批前工作程序、征地报批材料组卷和征地批准后工作程序三个阶段。第一阶段主要有征地告之书、征地确认书与听证告之书，第三阶段主要有征在补偿登记与征地土地公告安置公告等。

概括而言，征地的程序分前后衔接的两大块，分别是征地的批准程序和征地的实施程序。征地批准程序是前提，是征地管理体制要求的法定行为。没有征地批复就不应该实施后续的实施程序，但是有了征地批复相关文件，是否征地就是合法了呢？那也不尽然，征地实施也不能违法相关的法定程序，否则也会遭致违法的命运。

正常的征地拆迁应该是公平公正合理并依法进行的，应该保障被征收人的合法权益，是一个政府既收回了土地进行了公共利益的建设老百姓也改善了居住环境增进了幸福感的共赢游戏，但是实践中往往由于在征地拆迁里涉及到的巨大利益，再加上有一些政府官员法律意识淡薄、服务意识公仆观念落后、官本位思想严重，而经常会出现侵犯被征收人权益的行为。

因此，维护到被征收人的合法权益，是促进社会平稳和谐，城市发展建设很重要的因素。目前我国出台了包括《国有土地上房屋征收与补偿条例》等规范征地拆迁的法规及政策，主要就是为了避免征收过程中因为补偿而产生的官民冲突。在行政执法杜绝暴力非法征收，以法定程序进行征收，也是国家所坚持和鼓励的。此案只是在国家法治发展过程中所发生的一件小案子，但案件的完美解决为如今征收维权树立了一个良好的榜样。个案不仅能彰显法律的精神，更能展现司法的智慧。司法实践中，需要在每一宗个案裁判中捍卫公正、引领价值，才能真正作出无愧于法律、无愧于人民、无愧于时代的判决，才能让一个个充满公正、智慧的鲜活判决，成为推动中国法治进步的重要力量。

【相关规定】

1、《中华人民共和国土地管理法》（2004年） 

第四十三条 任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。

前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。

第四十五条征收下列土地的，由国务院批准： 
　　（一）基本农田； 
　　（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的； 
　　（三）其他土地超过七十公顷的。 

征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。

征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。

第四十六条 国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。 

被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。

第四十七条 征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。 

征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。

征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。

被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。

征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。

依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。

国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。

第四十八条 征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。

2、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1998年）

第二十五条  征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告

第四十五条　违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。

3、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（2011年）

第十四条 县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：

（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；

（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；

（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；

（四）符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十六条规定的条件。

人民法院对符合条件的申请，应当裁定予以受理，并通知申请人；对不符合条件的申请，应当裁定不予受理。

4、国土资源部第10号令《征用土地公告办法》（2001年）

第四条 被征用土地所在地的市、县人民政府应当在收到征用土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征用土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。

第五条 征用土地公告应当包括下列内容：

（一）征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；（二）被征用土地的所有权人、位置、地类和面积；（三）征地补偿标准和农业人员安置途径；（四）办理征地补偿登记的期限、地点。

第七条  有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征用土地方案，在征用土地公告之日起45日内以被征用土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告。

第八条  征地补偿安置、方案公告应当包括下列内容：

（一）本集体经济组织被征用土地的位置、地类、面积，地上附着物和青苗的种类、数量，需要安置的农业人口的数量；

（二）土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式；

（三）安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式；

（四）地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式；

（五）农业人员的具体安置途径；

（六）其他有关征地补偿、安置的具体措施。

第九条  被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、安置方案公告之日起10个工作日内向有关市、县人民政府土地行政主管部门提出。

第十条  有关市、县人民政府土地行政主管部门应当研究被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案的不同意见。对当事人要求听证的，应当举行听证会。确需修改征地补偿、安置方案的，应当依照有关法律、法规和批准的征用土地方案进行修改。

有关市、县人民政府土地行政主管部门将征地补偿、安置方案报市、县人民政府审批时，应当附具被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人的意见及采纳情况，举行听证会的，还应当附具听证笔录。

第十一条  征地补偿、安置方案经批准后，由有关市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。

5、国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（2004年10月21日）

完善征地补偿和安置制度（十四）健全征地程序。在征地过程中，要维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营权的权益。在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民。

对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认，确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。