案情简介

王某在某市某区宅基地上有一套450平米房屋，家中人员共四名。因案涉房屋地块被划入土地征收范围，根据当地市政府制定的《集体土地上房屋补偿安置办法》及案涉房屋拆迁项目的补偿方案，补偿方案主要结合家庭人口确定回迁面积，王某一家可按照50平米/人的标准给予房屋安置，房屋剩余面积按照建造价补偿。如此计算，王某一家可拿到200平米回迁房及少量折价款，补偿利益低于其征收之前的房屋实际价值。王某不服提起诉讼，认为自己补偿利益远低于先前利益，要求政府按照房屋实际价值作为标准对自己进行补偿。

争议问题

市政府制定的《集体土地上房屋补偿安置办法》，能否作为人民法院的审判依据。

律师观点：

《集体土地上房屋补偿安置办法》所确立的补偿方式，本案中不应参照适用。理由如下：

1、征收是对被征收人的物权进行征收，不是户口征收。

我国《民法典》117条及243条、《土地管理法》第45条均规定，因公共利益需要而进行的征收，是对被征收人的物权而进行征收。从上述条款可知，征收标的物是被征收人的物权，而不是被征收人的户籍。

2、征收补偿具有保障功能，对先前生活居住条件不佳的被征收人，征收单位有义务改善其居住环境。

《土地管理法》第48条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第18条，其中均涉及到保障性条款。即对征收发生后，先前居住条件比较差的被征收人，要给予保障，让其“居住条件有改善”。而至于如何制定并落实保障性措施，则需要地方政府结合实际，在制定征收补偿安置方案中单独列明。

3、征收拆迁的保障性条款，不能损害其他被征收人的物权利益。

征收过程当中，对征收前居住条件差的被征收人，要给予保障性措施。而对征收前居住条件相对较好的被征收人，采取保障性措施反而会导致其生活水平下降的，则不能采取保障性条款降低其补偿利益。否则，就违背了征收补偿的公平合理原则。

4、规范性文件以补偿方式，改变了补偿标准及补偿原则，属于违法。

根据我国《土地管理法》第48条规定，被征收土地上的附着物补偿标准，由省、自治区、直辖市规定，市政府没有制定房屋补偿标准的权限。市县级政府在制定规范性文件中，以户口人数确定补偿面积，再对房屋剩余面积确定建造价格补偿，实际上是变相改变了补偿标准，与法律规定相悖。

5、地方政府制定的规范性文件，可以参照适用但不是必须适用。

根据我国行政诉讼法第63条第三款规定：人民法院审理行政案件，参照规章。意指规章并不是审判的必须依据，可以参照，也可以不参照。而对于规章之下的规范性文件，当事人在起诉时，可根据行政诉讼法第53条规定，一并提出司法审查。故地方政府制定的规范性文件中，如发生损害被征收人物权的条款，可以在诉讼时依法处理。

地方政府基于征地工作的需要，在不影响被征收人实体权益的情况下，设定程序规范政府部门的征收行为亦无不可，但如设定实体补偿条款应予慎重。一个社会当中有穷人也有富人，征收过程中不区分实际情况采取“一刀切”补偿，属于典型的“杀富济贫”式征收，此举不可为。不管是国有还是集体土地上房屋的征收，通过公平合理的补偿措施对被征收人的合法财产进行保护，通过保障措施改善部分被征收人先前居住生活环境，保护是应当，保障是托底，这才是法治政府因公共利益征收对被征收人给予补偿的应有态度。