近日，笔者代理的一起诉某市人民政府未依法履行法定职责的行政不作为案件，在立案过程中遇到了法官的释明，笔者认为释明内容非常值得学习。就法院的释明，特写此文，作为笔者重新学习《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《行政诉讼法》等规定的学习笔记。接下来先简单介绍一下案件基本情况：

2018年11月，A市（县级市）人民政府作出房屋征收决定公告，当事人L先生的房屋在该征收决定公告确定的征收范围内。但是，L先生并未被补偿安置，而是房屋直接被强拆。在无果的情况下，L先生委托律师代理维权。接受委托之前及接受委托之后，经过与L先生沟通，确定了先向作出房屋征收决定公告的A市人民政府提出补偿安置职责的申请，要求A市人民政府进行补偿安置。但是，A市人民政府签收了L先生的履职申请之后，却一直没有进行答复，也没有进行处理。于是在申请被签收2个月后，L先生向B市（地级市）中级人民法院提起诉讼，请求判令确认A市政府未履行法定职责行为违法，并判令A市政府限期对L先生的申请事项作出处理。

起诉状邮寄到B市中级人民法院立案庭之后，接到了中院法官的电话，就起诉状的相关事宜进行询问，经过多次沟通之后法官表示让L先生去一趟法院做个释明笔录，在释明笔录中法官表示：“政府的行政不作为案件应当以他的法定职权作为前提，你们现在并没有向法庭提供足够的政府要向你们履行补偿义务的证据，仅凭一份‘安置补偿方案’和你们的户口本来确定政府有向你们补偿的法定义务，证据不是很充分，希望你们能够提供相应的征收协议等房屋被征收或者被强制拆除的相关证据，否则你们可能存在败诉的风险，希望你们慎重诉讼行为”。

看到L先生签字的释明笔录之后，感觉此时的法官释明内容，不再像开始电话中沟通的那样需要我们去变更诉讼请求了，只是其中提到的一些法律问题，作为代理人，还是要再学习学习。

第一、本案中，A市政府是否具有征收补偿的法定职责？

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条的规定，“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿”。第四条规定第一款规定，“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”根据前述两条的规定，市县级人民政府作为房屋征收的主体，因为公共利益的需要征收被征收人的房屋时，应当对被征收房屋的所有权人进行补偿。对被征收人进行补偿是房屋征收主体应当主动履行的法定义务。

在实践中，房屋征收主体的补偿义务体现为两种方式，一种方式是房屋征收主体或者房屋征收部门与被征收人通过协议的方式，签订征收补偿协议；另一种方式是在达不成协议的情况下，作出房屋征收决定的市、县级人民政府根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定，作出房屋征收补偿决定。

本案中的A市人民政府作出了房屋征收决定公告，确定征收的四至范围包括了L先生的房屋，所以A市人民政府具有对L先生进行补偿安置的法定职责。

第二、本案是否符合起诉A市政府履行征收补偿职责的起诉条件？

根据《行政诉讼法》四十七条第一款规定：公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。同时，《行政诉讼法》第三十八条第一款的规定：在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外:（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因正当理由不能提供证据的。

在立法的时候，法律规定从两个方面（签订补偿协议或者作出房屋征收补偿决定）确保了征收工作的顺利实施，但是忽视了第三种情况的存在，那就是房屋征收主体或者房屋征收部门既不能与被征收人签订房屋征收补偿协议，又不作出房屋征收补偿决定，直接搁置不理了。这时候，希望得到补偿安置的被征收人，难道就没有其他办法了吗？就要被搁置下来吗？

当然不是了。被征收人还是有办法维护自己的合法权益得到补偿安置的。那就是要求政府履行补偿安置的职责。如前所述，对于被征收人进行补偿安置，是作出房屋征收决定的市县级人民政府应当主动履行的法定义务，根据《行政诉讼法》第三十八条第一款第一项的规定，被征收人可以直接向人民法院起诉要求市县级人民政府履行房屋征收补偿安置的职责。实践中，法院以此判决要求政府履行补偿职责的案例不少。

本案中，为了防止出现推脱，尽最大限度地保障L先生的合法权益，L先生先向A市人民政府提出了补偿职责申请。A市人民政府签收申请书后两个月内没有作出答复的情况下，才向B市中级人民法院提起了诉讼。此时起诉不但符合《行政诉讼法》第三十八条第一款依申请履职规定的起诉条件，也符合第三十八条第一款第一项规定的依职权主动履职规定的起诉条件。且L先生在起诉时，提交了向A市人民政府邮寄的申请书、邮单以及A市人民政府签收的邮单。

第三、被征收人诉请履行安置补偿职责，是否只能依据征收补偿协议？

当然不是了。

前述第一个方面已经论述了作出房屋征收决定公告的市、县级人民政府具有对被征收人进行补偿安置的法定职责，该种法定职责是基于《国有土地上房屋征收与补偿条例》的直接规定，而非基于行政协议所约定的协议义务。如果当事人已经签订了征收补偿安置协议了，那么本案中L先生可能就不会再起诉A市人民政府去要求履行补偿安置的法定职责了。

至于征收补偿安置协议签订之后，因为没有按照协议约定履行义务，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》，起诉要求签订协议的行政主体履行协议中的义务，从广义上来说是属于政府的法定职责，但是从狭义上来说，此种义务更多的是一种约定的义务。基于此而起诉时是遵守民事法律规定的诉讼时效的规定，而非《行政诉讼法》第四十七条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十七条规定的诉期限的规定。

第四、在没有补偿安置的情况下，房屋被强制拆除是否只能起诉强拆行为然后申请国家赔偿？

不必然是。

对于被征收房屋，在未签订补偿协议，也未作出征收补偿决定后申请人民法院强制执行的情况下，被强制拆除，属于违法强拆。被征收人可以在法定起诉期限内向法院起诉强拆行为违法，同时提起国家赔偿或者待强拆行为被判决确认违法之后再提起国家赔偿，以维护自身的合法权益。

但是，起诉确认强拆行为违法，要求国家赔偿，并非被征收人维护自己合法权益的唯一途径。被征收人依然可以选择通过补偿程序维护自己的合法权益。对此，最高人民法院审理的（2020）最高法行再389号《行政判决书》中，最高法院认为，“征收过程中合法被征收房屋在未得到补偿的情况下被违法拆除的，被征收人既可以选择要求行政机关进行行政补偿，也可以要求行政机关予以行政赔偿。” 

本案中，代理人为什么没有起诉要求确认强拆行为违法然后申请国家赔偿呢？

是因为L先生委托之时，起诉强拆行为已经超过了起诉期限，如果此时起诉强拆行为违法，则法院会直接不予受理或者立案之后裁定驳回起诉，至于强拆行为是否违法，法院不会进行审理。而L先生对于征收补偿方案中的补偿安置标准并没有异议，所以代理人与L先生沟通之后，选择了行政补偿程序，而非行政赔偿程序。

第五、针对法院的释明，当事人应当如何处理？

需要具体情况具体分析。

《行政诉讼法》第五十一条第三项规定，“起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经指导和释明即以不符合起诉条件为由不接受起诉状。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第五十五条、第八十条、第九十四条、九十五条对法院的释明义务进行了更详细的规定。

司法实践中，法院的释明常见的是处理行政诉讼的程序性事项，比如对于错列被告的释明、对于诉讼请求不明确的释明、对于行政行为达不到无效条件是否变更为撤销的释明等。

一般情况下，对于法院的释明，作为原告或者原告代理人是要听取法院的意见，作出相应的调整变更的，否则就有可能会有不利的后果。比如对于诉讼请求不明确的经释明后不变更或者变更后仍不明确的、或者错列被告且释明后拒绝变更的，法院可能会裁定不予受理或者驳回起诉；对于起诉确认行政行为无效，经法院审查后，认为达不到无效条件的，向原告释明是否变更为撤销行政行为，原告拒绝变更的，则法院判决驳回原告的诉讼请求。

但是，在某些情况下，对于法院的释明认为是有错误的，且有明确的法律依据或者证据的，则需要坚持。否则也可能会有不利的后果。比如，本案中，如果根据立案庭法官开始询问当事人是否变更诉讼请求为确认强拆行为违法，如果当事人在本案中变更了诉讼请求为确认强拆行为违法，则本案的处理结果很大可能就是裁定不予立案或者裁定驳回起诉而终结，一方面当事人没有直接证据证明涉案房屋是A市人民政府强拆的，另一方面即使有证据证明是A市政府强拆的，也已超过了法定的起诉期限，不符合《行政诉讼法》第四十九条规定的受理条件。

所以，对于法院的释明到底如何处理，是一个非常专业的问题，需要具体问题具体分析，结合法律规定、证据材料、司法实践的处理等才可能作出妥当的处理。

第六、本案的处理结果如何？

法院经过实体审理后，支持了L先生的诉求，要求A市人民政府针对L先生的申请事项作出处理。

本案立案阶段，开始法官电话中询问我们是否变更诉讼请求为确认强拆行为违法后，我们没有同意，法院倾向于作出不予立案的裁定。不过在释明笔录中，法官只是说了败诉的风险，并非明确说要裁定不予立案。不过，对于诉讼风险的释明，当事人需要理性的看待，所有的诉讼都是有风险的。所以，律师在接受委托之时，不能对当事人进行承诺。具体到本案而言，在立案阶段法院释明之后，当事人坚持了原始的诉讼请求。在此情况下，根据《行政诉讼法》第五十一条第二款的规定，法院收到起诉状之后对不能当场判定是否符合起诉条件，具有七天的审查期。

后，当事人收到了B市中级人民法院立案的通知，如期缴纳了50元的诉讼费。经法院开庭审理后，近日我们收到了法院的判决书。B市中级人民法院支持了L先生要求A市人民政府履行补偿职责的请求，判决A市人民政府在判决生效之日起三十日内对L先生履行安置补偿职责的申请作出答复处理。

本案会有这样的曲折，是多方面的因素。不过，这也提醒了我们其他被征收人，遇到违法征收、违法强拆事件时，一定要在法定起诉期限内采取合法的维权措施，避免错过了起诉期限而增加维护自身合法权益的风险。