无证房不等于无主房，没有取得房屋所有权证的也未必就是违法建筑，政府及其职能部门不能任意强制拆除，房主对强拆行为不服的，有权作为原告向人民法院提起诉讼。

【关键词】

无证房   强制拆除   原告主体资格

【案情回顾】

2010年2月，张某按照取得的泰姚乡字第2010086号《乡村建设规划许可证》（下称“规划证”）所规定的条件，建成三层楼住宅一栋。因334省道泰兴段改建工程项目建设的需要，将该房屋划在了拆迁范围内。由于张某和拆迁单位就补偿款标准没有能达成一致协议，双方谈判陷入僵局。2012年6月17日，泰兴市姚王镇人民政府（下称“姚王镇政府”）认为该房屋没有取得房屋所有权证，便以非法建筑的名义将其强制拆除。张某对此不服，将姚王镇政府诉至江苏省泰兴市人民法院（下称“泰兴法院”）。该院审理后认为《划许证》批准张某在姚王镇红星9组王某家西侧翻建房屋，而涉案被拆除的房屋是建在该镇原红星9组仓库所在地，张某没有充分证据证明被拆除的建筑物由其所建。最后以张某在本案中没有诉讼主体资格为由，裁定驳回其起诉。张某不服一审判决结果，上诉至泰州市中级人民法院（下称“泰州中院”）。泰州中院审理后认为，与具体行政行为有法律上利害关系的公民对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。被强制拆除的房屋由张某实际使用，张某认为该行为是姚王镇政府所为，侵犯其合法财产权益，可以提起行政诉讼。原审法院以上诉人无本案原告主体资格为由，裁定驳回其起诉不当，依法予以纠正。

【办案结果】

泰州中院作出(2013)泰中行终字第0030号《行政裁定书》， 依法撤销了泰兴法院作出的（2012泰行初字第0049号《行政裁定书》，责令泰兴法院进行审理。

【律师说法】

泰兴法院认为张某不能提供涉案房屋的房屋权属证书，且规划证许可建设的地点和被拆房屋的地点不一致，无法证明她和被诉的房屋拆除行为具有利害关系，遂以“原告不具备主体资格”为由驳回起诉。实际上，否定了张某在程序意义上的诉权，即原告提起诉讼、进行诉讼和实施诉讼行为的权利，进而导致原告在实体意义上的诉权丧失，即原告获得胜诉的权利无法实现。所以，要赢得实体权利，就必须先进入司法程序。就该案而言，涉及两个问题：一是原告需要符合哪些条件才能具备诉讼主体资格？二是对无证房的权利人如何认定？

我们先看看对原告诉讼主体资格的相关规定。旧《行政诉讼法（1990年）》第二条、第二十四条和第四十一条第一项均有相似表述，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权作为原告向人民法院提起诉讼。此外，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（下称《司法解释》）还赋予了行政行为利害关系人的诉权，其中第十二条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。据此，我们可以得出一个结论，行政诉讼的原告就是指认为具体行政行为侵犯其合法权益，而依法向人民法院提起诉讼的公民、法人或者其他组织。

可见，一个适格的原告需要具备以下三个基本要素，首先主体得是“公民、法人或其他组织”；其次，要和被诉具体行政行为之间存在利害关系；再次，要认为该具体行政行为侵犯了其合法权益。三者缺一不可。

但是，这里有几个需要特别注意的事项。

一、原告不一定非得是直接的行政相对人，行政行为的利害关系人也能以自己的名义起诉。如限期拆除决定书确定的义务人虽然只有王某一人，可是一旦房屋被拆除，必然会影响到共有权人的李某的权益，李某不服该决定书时，有权起诉。

二、特定情况下，还会发生原告主体资格转移，即有权起诉的公民死亡、法人或者其他组织终止，他们的原告资格依法自然转移给有利害关系的特定公民、法人或者其他组织承受。如《行政诉讼法》第二十四条第二款规定，有权提起诉讼的公民死亡时，其近亲属可以提起诉讼。如甲死亡后，其妻有权提起诉讼。

三、被诉具体行政行为是否实际违法，“合法权益”是否已经受到了实际侵害不是起诉的前提。这里采取的是主观判断标准——凭借原告自己主观认识，他只要“认为”自身合法权益受到具体行政行为的侵犯，就可以依法提起诉讼。

比照前述理解，就不难看出张某作为原告是否适格主要取决于她对涉案的房屋是否享有相应的权利。《物权法》第十七条规定“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明”，于是，有人就简单地把房屋所有权证（房产证）作为确认房屋所有权人（房主）的唯一标准，凡是没有所有权证的一概不认。其实，这种理解是片面的。房产证具有公示对抗效力，是房屋确权的依据，但不是唯一依据。房屋建设规划许可证、施工许可证、竣工验收测绘图、勘验指界记录、买卖合同、评估报告书等历史材料可以真实地还原和确认房屋权属状况。由于过去法律法规不健全、房主为了节省办证费或权利意识淡薄等各种原因，导致现实中大量无证房的存在，对此我们应该予以正视，要“尊重历史，实事求是”，不能简单粗暴地将无证房等同于无主房，更不能因此否定当事人的诉权。没有房产证只能说该房屋手续不全，必要时进行补办。如果认为是违法建筑，也应该按照相关法律规定查处，但这并不影响房主（建房人）对该房屋主张相应的权利。

再者，在评估公司给她的评估报告上，显示被拆迁人就是张某，即便她不是房屋所有权人，至少她对评估报告所列的涉案房屋内的相应物品享有财产权利，这足以证明张某与被诉具体行政行为具有利害关系，作为利害关系人依法同样享有诉权。

最后，泰州中院根据张某提交的规划证、评估报告等证据，结合法律规定，采纳了代理律师的上述意见，做出二审判决， 撤销一审判决，并将案件发回重审。

【经验提示】

根据《物权法》等相关法律规定，不动产所有权的取得应当依法办理登记。目前，我国的不动产登记制度尚不健全，实践中存在很多没有办理所有权登记的房屋，此类房屋遭遇拆迁时该如何解决呢？如果属其新建房屋，属于原始取得的所有权，可以通过建设许可证等证据证明建设者的主体身份，建设者即为所有权人；如果通过继承或者购买等方式取得的，则可以通过遗嘱、公证书或者合同等来证明权利归属。需要注意的是，购买二手房，如果不办理房产变更登记，则视为所有权没有发生转移。

【相关规定】

《中华人民共和国行政诉讼法》

第二条　公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。

第二十四条　依照本法提起诉讼的公民、法人或者其他组织是原告。

第四十一条　提起诉讼应当符合下列条件：

（一）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；

（二）有明确的被告；

（三）有具体的诉讼请求和事实根据；

（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。

《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》

第十二条与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。

《中华人民共和国物权法》

第十七条　不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。